能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择。人民法院和法官应主动了解大局和群众需要，创造性地开展工作，确保办案法律效果和社会效果有机统一，更好地为大局服务、为人民司法的意识和行动。近年来，随着深刻的社会变革和转型，价值呈现多元化，利益追求多样化，各种矛盾凸显，利益发生冲突，涉诉信访问题已成为人民法院工作的难题。本文以能动司法为视角，结合司法实践经验，探讨人民法院如何建立长效信访机制，化解涉诉信访难题。

　　一、能动司法的内涵与要求

　　能动司法也称司法能动主义，是指在司法过程中，采取积极灵活的态度，创造性地适用法律，以适应经济社会的需求。①我国司法制度的本质属性和现实国情决定了司法体系的整体运转就不能是被动应付，而应该是能动司法。人民法院必须立足国情，能动司法，坚持走专业化与大众化相结合的道路，不断解决中国社会面临的现实问题，努力“为大局服务、为人民司法”。能动司法理念时下为人民法院司法审判实践开辟了新方法，指明了新方向，既具有司法工作发展的必然性，又具有现实必要性。

　　加强能动司法，要求广大法官深刻领会党和国家大政方针政策的精神，把握大局和发展方向，真正明白司法工作与党和国家工作大局的关系，搞清楚为什么服务，服务什么，怎样服务等基本问题。法官必须学会做群众工作，走向群众，了解群众，服务群众；必须坚持开门办案，走下法台，放下法槌，带着案卷，面对百姓，为普通百姓提供司法保障和服务，切忌机械地适用法律条文，书呆子式地断案。法官要将“死”的法律条文适用于活生生的社会生活，就必须充分发挥主观能动性，真正理解法律的精神实质，找准法与理的一致点，法与情的结合点，法与社会生活的融合点。在能动司法的法治背景下，广大法官要主动了解大局和群众需要，创造性地开展工作，恰当行使自由裁量权，能动司法办铁案，从源头减少涉诉信访案件发生，确保办案法律效果和社会效果有机统一，更好地为大局服务、为人民司法。

　　二、建立长效信访机制，化解涉诉信访难题必要性

　　近年来，随着我国体制改革的深入，利益格局的重新调整，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，涉法涉诉信访问题大量增加，进京访、越级访、群体访、重复访大量上升，集体访、越级访、缠访、闹访等已成为人民法院信访工作的难题，给法院审判工作带来极大压力，处理稍有不慎，不仅影响正常的司法秩序，更有损于人民法院的社会形象和法律权威。

　　涉诉信访量高发，有深刻的社会背景和深层次的体制原因，既有所涉及社会实体问题相对复杂的因素，也有司法程序在处理这些问题的不足等原因。从技术层面而言，长期以来，人民法院在处理涉诉信访问题过程中没有建立长效信访机制也是一个重要原因。目前不少涉诉信访问题通常都作为个案来化解，没有从整体效应上做过多的权衡，很难发挥信访长效解决作用。个案的解决也会打乱整个信访秩序，制造新的不平等。出现这种现象的原因，一是法院迫于信访工作考核体系的压力，将精力和目标过多投入到信访稳控工作；二是信访长效机制没有建立或有待深化。因此，加强能动司法，建立长效信访机制，化解信访难题更具有现实必要性。信访工作长效机制的建立应当畅通渠道，规范秩序，不能简单靠堵以及从表面上降低信访案件的数量来实现；应当从深层次研究，短期效果与长效机制兼顾，以法律为依据，以长效机制为措施，从源头上控制涉诉信访事件发生。②

　　三、加强能动司法，建立长效信访机制，化解涉诉信访难题途径

　　新形势下，涉诉信访问题对法院提出了更高的要求。为从根本上解决涉诉信访问题，要在把握大局和发展方向基础上，加强能动司法，开拓创新，探索解决涉诉信访问题新途径，建立涉诉信访长效机制，具体表现在以下几个方面：

　　（一）防范机制

　　1、树立涉诉信访理念。当前，在中央高度重视和集中处理涉诉信访工作的新形势下，不少法院和法官对所谓的案结事了，所“了”的并不是关乎当事人切身利益，而是法院接访息访的麻烦事。中央政法委指出，政法机关的政绩最终体现在创造和稳定和谐的社会环境上，通过法律手段促进公平正义，保障社会稳定。政法机关的政绩不仅要看办理多少案件，出台多少管理措施，开展多少次专项行动，接待多少次群众来访，更要看是否化解了矛盾纠纷。广大法官必须重视涉诉信访工作，牢固树立群众利益无小事、涉诉信访无小案的观念，实行办案责任和信访责任合二为一，形成“人人是窗口，个个是形象”涉诉信访理念，始终把涉诉信访工作作为一项法定职责和长期任务全力抓好、抓实，使法院的信访工作形成“环环相扣、件件落实，各负其责、齐抓共管”的工作局面。

　　2、源头防范机制。解决涉诉信访问题，构建一把手负总责，分管领导具体抓，业务部门具体办的大信访格局，将涉诉信访问题的苗头在立案、审判、执行过程中解决。主要表现在以下几个方面：（1）立案管理机制。不断加强案件的受理审查工作，以最高院开展的立案信访窗口建设活动为契机，进一步规范立案信访工作，提升窗口的服务功能。强化为民意识，全力打造“依法信访、人文信访”体系，规范接待程序，引导当事人理性上访；进一步完善“首问负责、及时答疑、主动回复、限时办理”等措施。做到：有理的及时解决；有困难的尽力帮助；不属法院信访范围的，依法建议、指明途径；无理上访的，强化说服教育，不能因态度问题引发新的矛盾；违法上访的固定证据、依法打击。（2）调处机制。不断加强诉讼调解和“诉调对接”，把调解作为处理民商事案件、刑事附带民事案件、执行案件的优先选择。确保法院调解、协调及和解结案的比例逐年提高。同时，逐步完善“诉调对接”机制，充分发挥民间调解的功效，真正做到案结事了。（3）审判质量管理机制。严把案件审判质量关，公正依法审判，杜绝“三案”办铁案，件件精品无错案；严格案件质量评查标准，严格执行每月案件评查制度，将全面评查与重点评查相结合，对评查过程中发现的问题坚决予以追究，对突出的、带有普遍性的问题及时分析原因，研究对策，总结经验，确保案件从实体和程序方面无瑕疵。（4）判后答疑机制。经审判的案件，当事人或利害关系人，其对案件中认定事实、适用法律、裁判理由等方面有疑问、异议上访，由原承办法官接待并依据一定的程序给予必要的辩法析理、答疑、释明，促其息诉罢访。（5）执行管理机制。开展“无执行积案先进法院”活动和委托执行案件专项清理活动法官的司法行为。执行局内部实行职能划分，优化执行权能配置，实行管理监督职能分开，设立信访机构，提高执行管理工作规范化水平。建立执行实施案件分阶段执行、专门事务集约化办理的新流程管理模式，执行效能得到明显提升。（6）队伍管理机制。把法官作风建设与廉政建设放在队伍建设的突出位置，防止因干警作风问题和廉洁问题而引发信访事件发生。不断加强对法官的业务培训，努力提高法官处理涉诉信访和化解社会矛盾的能力与水平。解决好法官职业道德方面存在的问题，努力提高政治、业务素质，使每位法官都增强事业心和责任感，把审理的案件办成铁案。

　　（二）控制机制

　　1、诉访分离。涉诉信访不分的问题实践中表现为将当事人申诉和申请再审案件一律比照信访程序处置，严重影响了当事人诉权的实现和司法资源的有效利用。涉诉信访中的“诉”，是指当事人向有管辖权的人民法院提出的与审判有关，并应依据诉讼法的规定、适用诉讼程序予以解决的请求，包括起诉、上诉和申请再审等告诉类诉求，还包括法律和司法解释规定的提出异议和申请复议等异议类诉求。涉诉信访中的“访”，是指当事人通过来信或到访的形式，向人民法院反映与案件有关、但一般不能启动司法程序的问题和事项。对于诉访分离，一是有效疏导，分流化解。把可以通过再审审查和审判监督程序的诉从涉诉信访案件中分离出去。对实践中大量存在各种瑕疵却不足以进入诉讼程序的案件进行各种形式的排查化解；二是合理抑制。对涉诉信访的合理抑制包括对诉的权利制约和访的行为抑制。宣城中院要求区分诉与访，采用不同的方式解决当事人的诉求，而非孰轻孰重。对“诉”，坚持以审判方式进行审理。对“访”，主要教育息诉，辅以必要的审判手段，综合施治，予以化解。

　　2、防范预警机制。有效化解信访数量不断增多趋势，改变过去单一通过诉讼发现信访苗头的局面，充分联合各种力量，借助各种渠道，从社会治安综合治理、民间调解等多渠道发现涉诉信访的动向，将信访工作重心下移，做到“早发现、早报告、早控制”，提前预警，防范未然；其次，完善涉诉矛盾排查机制。法院各部门对办理的案件全面分析情况，定期排查，对影响较大、涉及面广、当事人反映较多、可能信访的案件及时汇报，提前制定好紧急处理措施；再则，落实诉讼风险告知制度。涉诉信访中一部分当事人是因为之前对案件处理可能出现的情况预计不足，人民法院在案件受理及审判时应充分落实诉讼风险告知制度，使当事人对可能承担的诉讼风险有充分了解，减小其裁判后的心理落差，减少由此产生的涉诉信访案件。

　　3、接访、下访机制。针对涉诉信访数量不断增多，变“群众上访”为“干部下访”，做到从群众中来，到群众中去，切实解决问题，深入基层现场督办案。将接访与走访、约访、回访结合起来，并针对信访老户建立了陪访制度；每个季度都组织有关部门到涉诉信访矛盾和问题较多的地方开展“联合下访”；进一步加强与群众的互动交流，为群众反映问题提供更便捷的通道，引导群众依法反映问题，主动为群众排忧解难；采取信访联络员例会制度的办法，每月召开一次例会，分析各企业、村、街道、社区内信访形势，不稳定因素，研究解决办法；另外，坚持领导接待日制度，定期召开纪检、监察、信访、政法、公安等部门参加的联席会，沟通信息，分析预测信访中反映出来的不稳定因素，协调处理信访工作热点、难点问题，做到及时发现，迅速解决。

　　4、初访化解机制。正确、及时地处理初信初访是做好信访工作的关键。为此宣城中院进一步完善“判后答疑”和“四级接访”制度。当事人来访，首先由承办法官接待，进行“判后答疑”，就当事人提出的上访理由，从事实的认定、证据的采信和法律的适用等方面予以解答释疑。如当事人仍不服，则依次由庭长、分管院长直至院长接待，听取当事人陈诉，必要时调阅卷宗。案件有问题的坚决予以纠正，申诉无理的则由信访等部门共同做好服判息诉工作。通过充分的说理解答，使当事人赢得明明白白，输的心服口服。同时，院、庭长接待不仅有利于稳定信访人的情绪，还有利于促进疑难问题的彻底解决。

　　5、信访信息沟通机制。加强信访信息沟通，是有效尽快处理信访问题的重要途径之一，宣城中院从内外两方面抓起。（1）内部的信息沟通机制。法院在内部健全信访职能机构，强化对信访工作的总体调控和归口管理，组织来访的登记、接待和分流，协调处理突发信访案事件，加强与各方面的沟通与联系，及时通报信访情况，对申诉和申请再审案件进行认真有效的审查处理；强化组织领导，成立专门的信访工作领导机构，负责对重大信访问题的协调处理；推行信访流程管理，实行关口前移，理顺信访案件的交办、处理渠道。层层签订处理信访案件责任状，加强责任监督，完善考核奖惩机制、信息通报制度和催办督办制度，把信访案件的处理结果作为考评审判质量和效率的重要依据。（2）外部信息沟通机制。上下级法院之间严格遵守分级负责、分级管理和属地管辖原则，该哪一级法院处理的，哪一级法院就要切实负起责任，各司其职，各尽其责，决不允许将矛盾层层上推或下移。法院与党委、政府、人大及其他机关之间设立专门的信访联系渠道，加强联系、沟通，使涉诉信访问题早发现，早解决。

　　（三）治理机制

　　1、信访联动机制。对内建立院长接待日制度、分级负责制度、跟踪考核通报制度等常规信访工作制度；对外结合涉法信访工作实际，建立向党委、人大的请示报告制度；与信访局、维稳办及其他政法部门的横向沟通制度；与基层组织、地方政府的信息交流制度。通过向党委、人大的请示报告，争取党委、人大的正确领导，充分理解与大力支持，通过横向沟通制度，加强与信访局、维稳办、政法系统各部门之间的密切联系，形成信访工作合力，加大对上访对象的协调息访力度。做到有事及时联系沟通，特别在敏感时期，要保持时刻联络，避免突发事件的发生；通过与基层组织、地方政府的信息交流制度，加强与基层的联系，充分发挥基层组织离得近、消息灵、信得过的地缘、属缘、亲缘优势，协助法院做好息诉息访工作。

　　2、救助机制。在涉诉信访问题处置工作中，在保证司法公正的前提下，宣城中院高度重视司法救济制度的建立。对确有困难的涉诉信访当事人以合理的物质救济，依法救助。在对涉法涉诉案件坚持依法治访的同时，又根据不同情况实现区别对待。对那些无理上访，以访谋利的坚决依法处置，而对那些生产、生活确有困难的当事人则在做好思想教育工作，化解思想矛盾的同时，积极向其开展司法救助活动。

　　3、制裁机制。无理缠访缠诉成为影响社会稳定的一个重大隐患。解决缠访缠诉问题，已经成为当前信访工作的当务之急。对此，要坚持疏导救济与处罚相结合原则。在解决信访问题中，尤其是在处理老上访户中，审时度势，该缓则缓，该强则强。信访主管部门协调建立和推行公开听证、公开答询制度，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息诉罢访的效果；对构成犯罪的依法予以必要的法律制裁；对以上访为借口缠访缠诉的，或者在正常信访中冲击国家机关秩序，聚众扰乱社会秩序的，根据有关法律和法规，予以必要的行政和刑事处罚；加快对信访工作的立法步伐，通过加强信访立法，对上访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进行规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，使确有冤屈的群众有处伸冤，无理缠访缠诉人受到惩处，保证信访工作依法有序健康进行。

　　4、绩效考核机制。为及时有效地处理涉诉信访案件，提高干警做好信访稳定工作的积极性，创造稳定的社会环境，建立绩效考评工作新机制。将信访工作列入责任制考核，信访案件的处理和办结情况与干警的工作实绩挂钩，规定案件信访率不得超过案件审结率的一定比例，每月对信访案件进行考核。绩效考核制度可以增强了干警的信访责任意识，督促干警及时有效地处理涉诉信访案件，提高干警做好信访稳定工作的积极性。

　　结语：涉诉信访问题是我国长期存在的问题，也是法院长期面对且必须有效解决的问题。处理涉诉信访问题要坚持以科学发展观和能动司法理念为指导，进一步调整思路和部署，着力强化信访工作的系统化、规范化管理，建立长期、高效的法院信访工作运行机制，更好地为构建和谐社会提供司法保障。

　　注释：

　　①《司法的知识社会学》，徐昕主编，厦门大学出版社2008年版，第87页。

　　②赖永芳、陈健：诉访分离制度若干问题研究，载《人民司法》2009年第15期。

　　（作者单位：安徽省宣城市中级人民法院）