《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定行政诉讼除赔偿诉讼外不适用调解。但在长期的司法实践中，由法官主持的“案外和解”普遍存在，这一现象反映了当前立法与实践的脱节，值得我们深思。目前，将调解解决行政争议的方法引入行政诉讼，已成为人民法院解决行政争议的发展趋势。本文从行政诉讼不适用调解所遭遇的司法困境出发，探析构建行政诉讼调解制度的必要性及可行性。

　　一、行政诉讼调解制度的现状分析

　　（一）立法现状分析

　　《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。第67 条第3 款规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”这些规定表明我国行政诉讼中除赔偿诉讼适用调解外，其他以禁止适用调解为原则。《行政诉讼法》之所以如此规定主要基于以下理由:

　　一是公权力不可随意处分。传统理论认为行政权既是国家赋予行政主体的职权，也是行政主体必须承担的责任，必须依法行使、不得放弃或让渡。如果允许调解，行政主体可以随意处分自己的职责，法院在某种程度上也可以处分行政权力，这既有损国家权力的权威，也违反了国家机关分工的原则。

　　二是公共利益不可出让。行政权的行使往往涉及到公共利益，如果允许调解，行政机关可能把法律授予自己的权力与相对人作交易，必然导致国家利益、社会利益等公共利益受损。

　　三是行政审判的任务要求。《行政诉讼法》规定:“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”基于这条规定，法院在审理行政案件时，其任务是根据事实和法律判断具体行政行为是否合法，合法者予以维护，不合法者予以撤销。判断合法与否的唯一标准是法律，在合法与不合法之间不存在中间状态，无调解余地。

　　（二）司法现状分析

　　《行政诉讼法》规定的人民法院审理行政案件时，不适用调解的原则在实践中已基本上得到了贯彻，但不适用调解原则并不能排除人民法院在案件审理过程中对当事人进行说服教育，不能调解却可以和解。审判实践中，大量的行政案件通过“案外和解”的方式得以解决。“案外和解”这种纠纷解决方式越来越得到原被告及人民法院的接受和欢迎，反映了不适用调解的制度与现实需要之间的巨大反差。因“案外和解”而撤诉的这种非正常撤诉的现象，已经背离了行政诉讼的目的，使行政诉讼不适用调解制度的立法本意完全落空。

　　二、构建行政诉讼调解制度的积极意义

　　行政调解程序简单，能及时、快捷地解决纠纷，具有行政判决不可比拟的优越性，既能体现法律的规则之治，又能尊重当事人的意志。笔者认为构建行政诉讼调解制度的积极意义主要表现在以下四个方面：

　　一是行政调解有利于实现审判目标。行政调解有利于当事人息诉，从根本上减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象，促进纠纷和矛盾的彻底解决，从而真正实现“案结事了”、“定纷止争”的审判目标。

　　二是行政调解有利于解决执行难问题。当事人基于平等、自愿基础上达成的调解协议较之行政判决结果更容易接受，更有利于当事人自觉履行义务，在一定程度上避免了执行难的问题。

　　三是行政调解有利于提高人民法院工作效率。建立在不违背法律规定、不违背当事人自愿情形下的行政调解，可以及时、快捷的解决纠纷，有利于提高行政诉讼效率。此外，调解还可以在原告的诉讼请求之外一并解决更多的相关争议，而不必另案处理，符合人民法院所追求的公平与效率主题。

　　四是行政调解有利于实现法律效果和社会效果的统一。一方面，有效的行政调解能够改变行政相对人对人民法院“官官相互”和工作生硬的错误看法，有利于相对人合法权益的保护，能够较好地实现行政诉讼的目的。另一方面，行政调解能够消除行政机关和相对人的对立和对抗情绪，有效化解官民矛盾，增强人民群众对政府的信任，密切行政机关与人民群众的关系，为维护社会稳定起到了重要的作用。

　　三、构建行政诉讼调解制度的必要性

　　（一）完善行政诉讼制度及行政审判现实的需要

　　我国行政诉讼制度自建立以来，在监督行政主体依法行政、保护公民合法权益方面发挥了重要的作用，但是我们也应看到行政诉讼制度存在的诸多缺陷。最明显的表现就是当事人在行政诉讼中只能通过法院判决来实现权利救济，没有选择其他救济途径的余地。救济手段单一、救济成本较高、救济效率低，在一定程度上加剧了当事人通过信访等非诉讼途径解决纠纷的现象。因此，在行政诉讼中建立调解制度可以实现行政诉讼救济途径的多元化，降低救济成本，提高救济效率，给当事人更多的救济途径的选择。

　　《行政诉讼法》实施以来,尽管法律禁止行政案件适用调解，但在目前的审判实践中，法院为了解决争议而在行政机关和当事人之间进行协调的现象普遍存在。与其让这些变相的调解处理成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，准予当事人调解、协商，由人民法院对当事人达成的协商协议的合法性进行审查，确认当事人双方达成的协商协议（调解协议）的效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的工作方式。

　　综上，《行政诉讼法》关于不适用调解制度的规定已不能完全适应当前行政审判的需要。因此，设立调解制度，将当事人的协商过程和内容置于司法审查之下，显得尤为紧迫和必要。

　　（二）降低诉讼成本和提高审判效率的需要

　　我国行政诉讼禁止调解，意味着任何一个案件除非原告撤诉，都必然要经过审理阶段。与其他诉讼程序相比，行政诉讼从起诉、受理、立案到开庭审理，有些诉讼还要经过复议、听证等程序，耗费了当事人更多的时间成本、经济成本甚至人情成本。行政诉讼当事人在法院主持下基于平等、自愿的基础达成的协议更容易让人接受，更有利于纠纷的彻底解决，既节约了司法资源，又提高了审判效率，既减轻了法院的审判压力，又减轻了当事人的诉累。因此，在行政诉讼中引入调解机制是非常有价值的。

　　（三）行政体制改革和政府职能转变的需要

　　自我国1992年推行市场经济体制以来，建立服务型政府已成为当前行政改革的重要目标。政府职能的转变要求政府的行政管理手段要逐渐向合意、服务转变。只有合作的行政才能节约行政成本，提高行政效率，实现行政目的。这种转变必然影响到作为救济手段的行政诉讼，因此引入既有益于行政机关行使行政职权，也有益于保护相对人合法权利的行政诉讼调解制度是一个不错的价值选择。

　　四、构建行政诉讼调解制度的可行性

　　为满足行政审判和建设服务型政府的现实需要，在我国建立行政诉讼调解制度已完全必要，但是否可行？笔者将从理论和实践两个角度进行分析探讨。

　　（一）国内外学者的研究为构建行政诉讼调解制度提供了理论基础

　　我国现行的行政诉讼制度不适用调解有其特定的背景和基础。但现在，情况发生了很大变化。市场经济体制建立以来，行政诉讼调解制度成为行政法学界关注的焦点，一大批学者对行政诉讼调解制度展开研究，形成了丰富的理论成果。国内外学者关于“行政机关可有限处分行政权力”、“行政诉讼中有限适用调解与维护公共利益并不对立”等观点为当前我国建立行政诉讼调解制度奠定了强大的理论基础。

　　（二）大量的司法实践为构建行政诉讼调解制度提供了实践基础

　　《行政诉讼法》实施以来，法院审理行政案件虽不适用调解，但实际工作中存在的“协调工作”为我们提供了实践基础。行政审判实践中，大量的行政案件是原、被告在法院的默许甚至动员下通过“案外和解”和“协调处理”的方式协商解决的。“案外和解”和“协调处理”中的这种协商实质上就是调解。将这种变相的调解予以规范，从制度上予以保障，可以说是解决目前行政审判出现这方面问题的有效办法。因此，设立调解制度，将当人的协商过程和内容置于司法监控之下，显得尤为紧迫和必要。大量“案外和解”和“协调处理”案件的存在，为我国建立行政诉讼调解制度提供了实践基础。

　　（三）域外国家的实践为构建行政诉讼调解制度提供了借鉴经验

　　他山之石，可以攻玉。域外实行多年的行政诉讼调解制度对我国行政诉讼调解的建立提供了借鉴经验。大陆法系国家和英美法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解。在域外，既有关于行政诉讼调解制度的明确规定，也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例，我们应当结合我国具体国情，建立适合中国国情的行政诉讼调解制度，消除理论与实践之间的反差。

　　从上文的论述中可以肯定，在我国建立行政诉讼调解制度已经具有必要性和可行性，目前，在行政诉讼法修改中引入调解制度的时机已经成熟。

　　五、结语

　　从行政审判角度来说，建立和完善行政诉讼调解制度，是完全符合构建和谐社会之政治背景和时代所需的。当然，行政诉讼调解制度的建立与适用，需要一个漫长的过程，我们只能逐步地探索，使之成为依法治国与构建和谐社会的“黄金结合点”，从而更好地发挥在解决纠纷中的作用，以此推进我国政治文明向前发展。

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　　（作者单位：山东省广饶县人民法院）