一、行政复议调解制度的概念

    行政复议调解，是指在行政复议过程中，行政复议机关按照自愿、合法等原则，根据行政复议双方当事人的合意，在法律法规的范围之内，对双方当事人存在的行政争议进行调处、协商、劝导、疏通，促使双方当事人在法律规定范围内互相谅解，最终达成调解协议以结束行政复议程序的活动。

    二、行政复议调解执行过程中存在的问题

    1．大量不符合行政复议调解要求的案件被调解

    调解越来越成为行政复议机关解决行政复议案件的主要方式。其中很多案件是不符合法律规定的调解适用范围的，也有很多案件的调解是违法当事人意愿的。这表明，为了片面追求行政效率，行政复议调解被滥用，其中既有法律规定的适用范围过窄的原因，更多是由于行政复议调解人员的法律意识不强。因此，如何规范行政复议调解的运用，是完善行政复议调解制度亟待解决的问题。

    2．部分行政复议调解案件显失公平

    《行政复议法实施条例》之所以要在行政复议中设立行政复议调解制度，是为了更好更快更有效地解决行政争议，提高行政复议的效率，保障行政争议各方，尤其是行政相对人的合法权益，但该制度在实际运行中却不尽如人意，存在不公平的现象。具体主要表现在以下几方面：

    首先，根据我国《行政复议法》的规定，行政复议机关同作出具体行政行为的行政机关一般是上下级关系，他们属于同一个行政系统，它们之间往往有着千丝万缕的利益联系，行政机关作出具体行政行为往往是以上级行政机关的决定的为依据的。因此，在行政复议调解过程中，会存在行政复议机关偏袒行政复议被申请人的情形，造成行政相对人合法利益遭受损害。这同样也与行政复议调解的中立性原则相违背。在实践中，一些行政复议机关为了片面地提高行政效率、减轻讼累而滥用调解，简单粗暴地“和稀泥”，甚至为了维护与其相关联的行政主体的利益，利用职权或其作为行政复议调解人的便利条件强迫行政相对人接受调解协议。

    其次，同掌握国家权力的行政机关相比，行政相对人一方无疑处于弱势地位，面对行政权力的压力，行政相对人往往不敢表达自身诉求，或者在行政机关许偌给予一定好处后接受调解，导致最后虽然达成了调解协议，但却不是行政相对人真实的意思表示。这样的调解协议不仅仅是不公平，并且其并没有在真正意义上解决行政争议，很有可能会出现调解协议执行难得问题。因此，如何克服这种不公平现象，也是完善行政复议调解制度需要解决的问题之一。

    3.复议调解人员水平参差不齐

    行政复议调解不仅关系到行政纠纷的解决，更关系到行政主体与行政相对人之间长期积累的矛盾的缓解；不仅关系到相对人合法权益的保护，更关系到公共利益和个人利益的一种平衡；不仅关系到行政主体的执政能力，更关系到相对人对行政机关的信任程度；不仅关系到一项法律制度能否得到有效运行，更关系到我国法治社会的建设。因此，行政复议调解的重要性和复杂性决定了行政复议调解人必须具备较高的专业水准，这种专业水准包括扎实的法律知识功底，能够准确的理解行政复议调解的立法目的、原则和基本精神，能够在法律允许的范围内，灵活运用调解解决行政争议。

    另外，我国行政复议调解制度才刚刚建立，无论是实践，还是理论研究，都不成熟，这就要求要求行政复议调解人具有较强的创新意识和创新能力，摸索出一套符合我国国情的行政复议调解制度。当然，调解人还必须具备良好的人际沟通能力，较强的责任心，较高的政治修养等。然而，在实践中，我国行政复议机关的工作人权的法律专业素质参差不齐，拥有法律专业本科学历的人数比例大概只有25%，基层比例更低。在基层大部分行政复议工作人员都没有法律专业背影，甚至很大一部分人都没有大学本科学历。而且，其中很多人都是近年来通过公务员考试进入到行政复议机关中来的，没有任何工作经验。有些老同志虽然具有较为丰富的工作经验，但是受自身知识水平限制，也难以应对日益复杂的行政纠纷。

    三、完善我国行政复议调解制度执行的几点建议

    1．转变行政理念

    现阶段，我国正处于社会转型时期，政府行政理念也必须随之转变，行政理念的根本转变是做好行政职能转变的前提。有学者从《国际歌》中获得了有关行政理念转变的启发,认为今后我们的行政理念应该是“改变旧的救世观,构建新的建设观；改变旧的主人观，树立公仆观；改变旧统治观，建立服务观”。［1］ 在行政复议调解的过程中，无论是行政复议机关还是作为行政复议被申请人的行政机关，都应该彻底摆脱“官本位”的思想，切实贯彻“为人民服务”的宗旨，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，在不违背公共利益和第三人利益的前提下，切实维护相对人的合法权益。

    2.成立专门的行政复议委员会

    在实际工作中，行政复议工作多由政府的副职领导分管，甚至有的分管领导排序在最后，在办理行政复议案件尤其是做出撤销决定时，因涉及其他政府领导分管的工作部门，常常会签给被复议部门的政府主管领导征求意见，有的还出现了部门主管领导将材料批回了被复议的部门，致使复议工作无法进行，影响复议决定的下达，行政复议机构办案阻力大。如果由政府主要领导主管，则可避免此类情况发生，工作也能顺畅，也能树立复议工作的权威。因此建议，在法律上明确规定县级以上人民政府成立行政复议委员会，委员会主任由政府主要领导担任，下设复议办公室（或独立设置，或与同级政府法制部门合署办公），办公室负责人由法制部门领导兼任。

    3．建立一支专业的行政复议工作人员队伍

    美国行政学者路德•古利克指出，最佳的组织效果只有靠分工来达到，专业化使人们在某项能力方面更加造诣精湛。［2］从解决行政纠纷的角度，在独立性与专业性的互动下，行政复议组织可实现知识与权力的统一，即：解决行政纠纷需要专门知识，而这种知识由专业化的人员来掌握。专业化标准不仅要求行政复议组织的业务单一、职能单纯，具有专长，而且也要求其人员具有解决行政纠纷所需要的专门知识和素养。英国行政裁判所的优越性之一就是具有专门知识，行政裁判所的主席必须具有法律资历，担任过律师或者其他法律工作，甚至有的裁判所成员必须是某一特定管理领域的专家，原因在于，“裁判所运用的法律往往是非常复杂的，有时甚至会达到连法院也为之困惑的地步，诸如社会保障裁判所、劳资裁判所、土地裁判所和税务裁判所等等都会碰到一些很难解决的法律问题”。［3］  

    国务院对复议组织人员素质的要求非常明确，就是政治强、作风硬、业务精。但直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，行政复议人员的选拔任用、教育、管理、监督等各个环节还是一片空白。在实践中，由于行政复议组织具有较强的行政从属性，人们也就顺理成章地将行政复议人员限定为公务员，但并没有专业资格限制，甚至一些未受过法律教育的公务员也进入行政复议行列，［4］又由于一直将行政复议事务作为一般政务处理，人们也就很难看出行政复议制度对工作人员的专业性要求。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决，我国现行复议案件办理人员的专业有待加强。

    结合我国的实际，具体做法可以如下：（1）提高行政复议调解人员的任职资格，现阶段可以从通过国家统一司法考试的人员中选拔，通过专门的考核，才可以取得调解员的资格，建立严格的任职制度；（2）行政复议调解人员的职务晋升、福利待遇、业务培训、业绩考核均由各级行政复议委员会掌握，不受所在行政机关的限制；（3）在行政复议人员的构成上，除了配备一定数量的专职人员外，还可以参照台湾地区的做法，吸收适当比例的法学专家、专业人员参与进来。

    【注释】

    ［1］谭培文,汤志华，论我国政府行政理念的转变，学术论坛，2004，第六期，68页。

    ［2］转引自[美]蓝志勇：《行政官僚与现代社会》，中山大学出版社 2003 年版，第 42 页.

    ［3］[英]韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社 1997 年版，第 630 页.

    ［4］一些地方也在尝试规定行政复议人员的资格，但基本以公务员条件来衡量，只笼统强调了法制专长。

    （作者单位：江西省吉水县人民法院 江西省井冈山市人民法院）