审判委员会制度是我国司法制度的重要组成部分。审判委员会是按照“民主集中制”原则在人民法院内部设立的，对审判工作实行集体领导和监督的一种组织形式。[1]自该制度建立以来，审委会在发挥集体领导作用，提高办案质量，统一司法尺度，维护司法公正等方面发挥了重要作用。但由于审委会工作机制不够完善，权责不够明确，与公正、公开、效率、独立等现代司法理念产生冲突，在以“让审理者裁判，让裁判者负责”为目标的新一轮司法权运行机制改革中而倍受关注。本文以笔者所在基层法院为样本，总结近三年来审判委员会制度运行情况，在此基础上分析存在的不足和问题，以期进一步健全审委会工作机制，优化审委会职能作用。

一、审判委员会制度运行情况

（一）审委会工作机构情况

该院于1983年设立审委会，审委会的组成人员由院长、副院长、主要审判业务庭庭长和部分资深法官构成。审委会的主要职责是讨论重大、疑难、复杂案件，总结审判经验，讨论相关审判工作制度等。2004年，该院党组确定研究室为审委会的日常办事机构，负责办理审委会会务工作、督办审委会决议事项、开展审判调研、起草相关制度等日常事务。2013年，结合最高人民法院下发的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》，该院修订了《审判委员会议事规则（试行）》，进一步规范审委会工作运行。伴随着法院信息化建设步伐，2014年，该院在逐步探索运用“数字化审委会系统”，不断提高审委会运行的科技化水平。

（二）审委会委员构成情况

2011年至2013年7月，该院审委会共有委员13人，其中，院领导5人（院长1人、副院长4人）、纪检组长1人、执行局长1人、专委2人、刑庭庭长1人、民二庭庭长1人、审监庭庭长1人、资深法官1人。2013年7月至2014年6月，共有委员17人，其中，院领导5人（院长1人、副院长4人）、纪检组长1人、执行局长1人、专委2人、立案庭庭长1人、刑庭庭长1人、少年庭庭长1人、民一庭庭长1人、民二庭庭长1人、环保庭庭长1人、行政庭庭长1人、研究室主任1人。

2013年7月，该院对审委会组成进行了调整和分工，设立刑事审判专门委员会（9人）和民商事审判专门委员会（11人），提高了审委会的专业性和工作效率。目前，该院尚未针对审委会委员进行专项履职考评，而是将履职考评纳入个人岗位绩效考评。

（三）审委会履行职责情况

 2011年至2014年上半年审委会讨论案件情况统计表

从统计表中可以看出，2011年至2014年上半年，共召开审判委员会26次，讨论重大疑难案件、审判工作制度等65件（项）。其中，讨论案件54件，讨论制度9项，其他2项，讨论案件占86.15%，讨论工作制度占13.8%，讨论其他事项占3%。

2011年以来，经审委会讨论，修订了《关于人民调解协议司法确认案件流程管理办法》、《信访接待工作流程管理暂行规则》、《关于在诉讼活动中委托鉴定、评估、拍卖工作实施细则》、《民事案件小额速裁暂行规则》等规范性制度，对宏观指导审判工作、规范案件办理起到了积极作用。

（四）审委会工作运行情况

1、审委会职责定位

    根据人民法院组织法和诉讼法的相关规定，审判委员会是现行司法体制下人民法院内部的一级审判组织，而且是案件所在法院最高一级的审判组织，承担着讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，总结审判经验的重要职能。

从历史发展来看，十一届三中全会以后，审判委员会制度得到恢复和发展，在法律地位上得以进一步确认和巩固。审委会制度的存在，在特殊历时阶段解决法官素质偏低，保证案件审理质量，抵御地方行政干预，保护法官和统一司法尺度等方面发挥了积极作用。[1]但是，随着审判方式改革的不断深化，审委会因“审者不判、判者不审”，加之其在受案范围、工作运行、权责划分等方面还不够规范、明确，因此，改革和完善审委会制度也成为深化审判方式改革的迫切需要。

2、审委会讨论事项范围

根据人民法院组织法、诉讼法以及《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》的有关规定，[2]基层法院讨论案件范围主要包括：“疑难、复杂、重大案件”、“新类型案件”、“认为案情重大、复杂，需要报请移送上级人民法院审理的案件”、“合议庭意见有重大分歧的案件”、“本院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误需要再审的案件”、“拟在法定刑以下判处刑罚或者免于刑事处罚的案件”、“拟宣告被告人无罪的案件”等，但讨论案件标准仍过于抽象。

3、审委会会议程序

审委会会议程序主要包括“提请讨论”和“讨论决定”两个核心环节。但是，目前法律法规对该两个环节都缺乏明确的程序性司法约束。司法实践中，审委会是通常按照“合议庭（——庭长）——主管副院长——院长”层报制的原则提请讨论，最终是否召开由院长决定。审委会一般由院长主持，院长因故不能参加时，可以委托一名副院长主持。客观上，基层法院审委会每年召开次数不多，因此不实行例会制，即一般不固定开会时间，在决定会议召开之前2—3日，由研究室将会议通知、案件审理报告等会议材料分发到委员和列席人员。临时召集的会议，临时通知。列席人员视案件情况一般包括合议庭组成人员、书记员、其他业务庭庭长，根据《人民法院组织法》规定[3]，列席人员还包括同级检察院检察长。审委会必须有过半数的委员参加，方可开会。讨论议题按照少数服从多数的原则，由参会的委员过半数同意通过。

审委会讨论决定环节，实践中一般按下列程序进行：1、合议庭或承办法官陈述案件、汇报合议庭意见；2、委员向承办人提出问题，承办人予以解答；3、委员依次发表意见；4、院长或主持会议的副院长发表意见；5、表决。对审委员表决形成的结果，合议庭应当执行。在召开会议时，坚持“双记录”原则， 由研究室、案件承办庭书记员列席会议分别记录。案件承办庭记录笔录经出席会议的委员签字后生效，作为案件讨论决定的依据，归入卷宗存档，不另行制作会议纪要或者其他类似材料。研究室的会议记录作为审委会工作档案，只供备查之用，不归入卷宗。

二、审判委员会制度运行中存在的问题和困难

审委会制度设计的宗旨是在人民法院内部实行集体领导和监督，避免错案发生，提高办案审判质量。[1]但是，在实践中该制度运行还存在着一些问题和困难，制约了审委会制度价值功能的发挥，主要表现在以下几个方面：

（一）审委会委员组成不够科学合理，业务知识不够专业化。首先，法律法规没有明确规定审委会委员人数与法官人数的占比，实践中存在着委员过多或过少的情况，不利于审委会会议事项的科学决断。其次，审委会委员行政色彩较浓，一般与行政职务挂钩，虽然有利于对讨论事项整体性把握，但是，一些办案经验丰富、业务能力强的精英法官没有成为委员，在一定程度上影响了审委会的专业性。最后，与行政职务挂钩的委员，一旦工作岗位调整，也影响了审委员构成的稳定性。

（二）审委会履行职责中，讨论案件多，总结审判经验少。从前述统计可以看出，审委会讨论案件占86.15%，讨论工作制度占13.8%。在讨论案件中，尤其以刑事案件居多，占案件总数的66.7%，导致委员没有足够精力和时间对审判工作中共性、全局性、方向性的问题进行研究和讨论，更多停留在个案讨论、解决个性问题上，而在总结审判经验，加强宏观指导上显得不足，不利于提升全院审判水平。

（三）审委会作为一级审判组织，与独任审判员、合议庭之间的职能定位不清晰。独任审判员、合议庭、审委会是《人民法院组织法》规定的三种审判组织，行使审判权。司法实践中，由于独任审判员、合议庭独立性不足、合议庭合议制落实不力、内部机制不完善、评议机制、责任机制不健全等，导致部分案件因各种案外因素提交审委会讨论，上交矛盾，减少法官办案压力和责任。

（四）审委会制度运行还不够规范。首先，基层法院受制于人员、编制等，没有成立审判事务管理办公室，缺乏专门的办事机构和固定人员。其次，审委会讨论案件范围不明确，讨论案件标准过于抽象。“疑难、复杂、重大案件”、“新类型案件”、“认为案情重大、复杂”等情形，仍然需要结合个案进行主观判断，标准不明确导致提交审委会讨论案件情况多样。司法实践中，极少数事实清楚、法律关系明确，但裁判以后可能引发当事人涉诉上访、引发重大舆情、社会稳定风险较高等情形的案件，也可能进入审委会讨论。再次，审委会会议程序不明确。包括会议的提请、召集、讨论等程序都无明确的时限、流程规定，而以类似于行政化的“会议模式”进行，委员作出判断的依据主要是听取承办法官的汇报，以及结合委员以往的审判经验、经历，有违审判中直接审理原则和审判的亲历性要求。最后，审委会讨论案件责任不明确。没有建立科学合理的责任机制以及履职考核、退出机制，委员只承担义务，对讨论决定案件所负责任也不明确，在一定程度上影响了委员参会的积极性和参会率。

三、完善审判委员会制度的建议

对审委会制度的改革完善，应遵循“合法化、规范化、主动适应司法制度改革和权责协调”的基本要求，趋利避害地发挥其作用。

（一）深入推进独任审判员、合议庭、审委会责任制改革。在深化司法体制改革的大背景下，围绕“让审理者裁判、由裁判者负责”，进一步明晰独任审判员、合议庭、审委会职责定位，强化顶层设计，出台制度，完善配套措施，加快推进法官责任制建设，在裁判案件范围上加以严格区分，特别是对提交审委会讨论案件的范围作出明确规定，增强独任审判员、合议庭的独立性，还权于合议庭，让三种不同的审判组织各司其职、各负其责。

（二）厘清审委会的横纵向关系。把法院工作从横向关系上划分为审判管理、队伍管理、行政管理三大类，以审判委员会、党组会和院长办公会分别与之对应，各司其职。在纵向关系上，加强审判组织管理，着重解决好审判委员会工作“去行政化”的问题。凡是与审判业务有关的重大事项都提交到审判委员会讨论，使审委会成为真正的审判业务机构。

（三）优化审委会的组织结构。在机构方面，在基层法院成立审判事务办公室，作为审委会的办事机构，将审委会作为审判管理的一项内容纳入其工作职责。在人员方面，更加注重委员的法律专业知识和审判实践经验，使审委会向专业化、权威性方向发展。建立科学合理审判委员会委员选拔、退出机制，把法学理论精通、审判经验丰富、政治素质好的法官充实到委员中，并适当超脱于行政职务之外，淡化职级待遇意识，做到委员相对固定，同时，完善学习培训机制、履职考评机制等配套措施，使审委会结构做到既专又全、比例适当、年龄结构合理，以增强审委会的权威性、专业性。

（四）转变审委会的职能定位。审委会职能应从研究案件为主转变为总结审判经验、强化监督、宏观指导为重，逐步弱化研究案件职能，强化其指导和监督审判业务、总结审判经验、提升办案质量的职能。如强化对上级法院发回改判案件的评查分析、强化案例指导、强化司法建议管理等工作，以凸显审委会总结审判经验的职能作用。如天津二中院围绕以下几方面改革审委会职能：由“判审分离”向“判审融合”转变，由“有权无责”向“权责一致”转变，由“形式监督”向“实质监督”转变。[4]

（五）规范审委会的运行制度。首先，明确规定提交审委会讨论案件、事项范围，防止权限过大。同时，特别明确独任制审理的案件不能提交审委会讨论。其次，从运作方式上逐步实现“判审融合”。尝试借助信息化建设成果，从单纯听案件汇报向利用庭审同步录像、案件电子卷宗、案件信息共享平台、旁听案件庭审等方式转变。最后，规范审委会召开的程序。明确程序性时效规定，减少临时召开会议的情况，降低随意性，给委员充足的时间了解案情，查阅卷宗、法律法规，甚至要求委员旁听案件庭审，以保障审委会讨论案件的质量。

    【注释】

        [1] 《审判委员会制度改革研究》

        [2] 《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第三项、第十项。

        [3] 《人民法院组织法》第十条规定：  各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。

        [4] 《关于深化审判权运行机制改革的实践与探索》

    （作者单位：云南省大理市法院）